Sanità italiana, la riforma che non decolla: miliardi spesi, servizi fermi

In Parlamento si moltiplicano i provvedimenti, ma il nodo resta sempre lo stesso: la distanza tra la norma e la realtà. E la domanda politica che nessuno vuole affrontare: è possibile salvare il salvabile?

Case di Comunità senza medici, Ospedali di Comunità vuoti, telemedicina frammentata, pronto soccorso al collasso. Il PNRR doveva rifondare il territorio, ridurre le liste di attesa, alleggerire gli ospedali. La Missione 6 – Salute del PNRR prevede complessivamente 15,63 miliardi di euro destinati alla sanità pubblica che coprono:

• Case della Comunità
• Ospedali di Comunità
• Centrali Operative Territoriali
• Ammodernamento tecnologico e digitale
• Sicurezza ospedaliera e antisismica
• Telemedicina

Secondo i dati ReGiS-MEF aggiornati al 30 giugno 2025, la spesa effettiva è stata 6,6 miliardi di euro, per una percentuale di spesa del 34,4%

Quindi circa due terzi dei fondi sanitari del PNRR non risultano ancora spesi e la sanità è molto più indietro rispetto alla media nazionale. Rischi maggiori evidenziati dalle fonti sono il Ritmo di spesa troppo lento: “servirebbero 5 anni per completare i progetti” ; Possibile perdita di risorse se non spese entro giugno 2026; Ritardi particolarmente gravi in alcune regioni (Molise, Sardegna, Campania, Calabria)

Il PNRR ha messo sul tavolo risorse senza precedenti, ma non ha sciolto il nodo strutturale che da vent’anni paralizza il SSN: la distanza tra la norma e la realtà. Cerchiamo di descrivere i nodi principali. Il Parlamento discute, il Governo annuncia, le Regioni negoziano.
 Ma Tra ritardi, carenze di personale e disuguaglianze regionali, il nuovo SSN resta un progetto incompiuto

I PROVVE DIMENTI IN PARLAMENTO O IN VIA DI APPROVAZIONE (2024–2026)

Decreto Liste d’attesa – fase attuativa e decreti collegati

Il DL 73/2024 è già legge, ma manca ancora gran parte della normativa attuativa, oggi in discussione tra Parlamento, Regioni e Ministero.
Sono in via di definizione:

• decreto sulla piattaforma nazionale delle liste d’attesa (interoperabilità, standard tecnici, governance)
• decreto su CUP unico regionale e integrazione dei privati accreditati
• decreto su agende dedicate e monitoraggio dei tempi massimi
• regolamento sulle sanzioni per le strutture che chiudono le prenotazioni

Questi provvedimenti sono cruciali: senza di essi, la legge resta inapplicata.

Revisione del DM 70/2015 (rete ospedaliera)

È in corso un lavoro tecnico-politico per aggiornare gli standard ospedalieri alla luce del DM 77 e del PNRR.
In Parlamento sono stati depositati:

• proposte di legge per rivedere i volumi minimi di attività
• mozioni per aggiornare i posti letto in base all’invecchiamento della popolazione
• iniziative per rafforzare la rete dell’emergenza-urgenza

La revisione del DM 70 è considerata indispensabile per evitare il collasso dei PS e dei reparti.

Riforma della medicina generale

Sono in discussione:

• proposte per superare il modello dell’ambulatorio individuale
• ipotesi di contratto unico nazionale per MMG e pediatri
• norme per integrare i MMG nelle Case della Comunità
• misure per ridurre il massimale di assistiti

È uno dei dossier più delicati: tocca autonomia professionale, contratti e organizzazione del territorio.

Legge quadro sulla telemedicina e integrazione con il FSE

In Parlamento sono depositate:

• proposte di legge per rendere obbligatoria l’integrazione tra telemedicina e FSE
• norme per standardizzare piattaforme e protocolli clinici
• iniziative per definire tariffe e modelli di rimborso uniformi

Senza questa cornice normativa, la telemedicina resterà frammentata.

Piano straordinario per infermieri e personale sanitario

Sono in discussione:

• proposte per aumentare i posti nei corsi di laurea in infermieristica
• incentivi per attrarre personale dall’estero
• misure per stabilizzare i precari oltre il 30% previsto
• norme per valorizzare le competenze avanzate infermieristiche

Il nodo del personale è trasversale a tutte le riforme.

Revisione dei tetti di spesa regionali (post‑2025)

Dopo l’abolizione dei tetti dal 2025, il Parlamento sta discutendo:

• come ridefinire i criteri di finanziamento del personale
• come garantire sostenibilità finanziaria alle Regioni
• come evitare che le Regioni più ricche assumano più velocemente delle altre

È un tema di equilibrio nazionale.

Norme per accelerare l’attuazione del PNRR Salute

Sono in discussione:

• semplificazioni per gare e appalti
• norme per riutilizzare fondi non spesi
• misure per supportare le Regioni in ritardo

Il tempo è poco: la scadenza del 2026 incombe.

PER FARE COSA: LA VISION, GLI STRUMENTI, GLI INTOPPI

1. Architrave normativa: dove si sta immaginando il “nuovo” SSN

• PNRR – Missione 6 Salute
  • M6C1 – Reti di prossimità, strutture e telemedicina: Case della Comunità, Ospedali di Comunità, Centrali Operative Territoriali, ADI, telemedicina.
  • Rimodulazione 2023: target ridotti (CdC da 1350 a 1038, COT da 600 a 480, OdC da 400 a 307) per aumento costi edilizia.
• DM 77/2022
  • È la “costituzione” della nuova sanità territoriale: definisce standard per:
    • Case della Comunità
    • Ospedali di Comunità
    • COT
    • Assistenza domiciliare e integrazione sociosanitaria
  • Obiettivo dichiarato: decongestionare ospedali e PS, ridurre disuguaglianze territoriali, rafforzare prossimità.
• Decreti PNRR successivi (ultimo pacchetto)
  • Stabilizzazione precari fino al 30% del fabbisogno, con corsie preferenziali per chi ha lavorato con contratti flessibili.
  • Medici di famiglia e pediatri fino a 72 anni (fino al 2027) per tamponare la carenza.
  • Sblocco cantieri di Case/Ospedali di Comunità usando anche fondi di edilizia sanitaria ex art. 20 L. 67/88.

2. Dove si inceppa tutto: attuazione reale e disuguaglianze

• Ritardi strutturali sulla sanità territoriale
  • Osservatori istituzionali documentano che, a quattro anni dal DM 77, la riforma è “al palo”: pochissime Case della Comunità pienamente operative, Ospedali di Comunità spesso solo sulla carta, FSE incompleto e poco usato, soprattutto nel Mezzogiorno.
  • Disuguaglianze regionali marcate: alcune regioni corrono, altre rischiano di perdere fondi PNRR.
• Esempi regionali
  • Piemonte: corsa contro il tempo per attivare Case e Ospedali di Comunità entro il 30 giugno, ma nodo enorme sul personale (medici di famiglia che non vogliono spostarsi, carenza di figure sanitarie).
  • Sardegna: Case della Comunità con almeno un servizio attivo al 52%, ma Ospedali di Comunità fermi al 6%; rischio restituzione fondi, forte carenza di infermieri e scarso utilizzo del FSE.
  • Campania: aggiorna il piano PNRR Salute, aumenta il budget e il tetto di spesa per il personale per assumere e adeguare contratti; segnala attivazione di nuove Case della Comunità.

il PNRR, invece di ridurre le disuguaglianze, rischia di cristallizzarle.

3. Personale: il vero collo di bottiglia

Collega carenza di personale, gettonisti, intra moenia, liste d’attesa.

• Misure sul personale (decreto PNRR)
  • Stabilizzazione precari (fino al 30% del fabbisogno entro il 2026).
  • Proroga MMG e pediatri fino a 72 anni: misura emergenziale, non strutturale.
  • Possibilità di usare fondi aggiuntivi per non bloccare cantieri.
• Gettonisti e cooperative
  • Restano la soluzione tampone per PS e reparti scoperti: anche nei nuovi poli territoriali si profila il rischio di “scatole vuote” riempite con lavoro a gettone.
• Infermieri
  • Gli osservatori insistono: senza un piano serio sugli infermieri, Case e Ospedali di Comunità non reggono.

INTRA MOENIA E LISTE D’ATTESA

I medici preferiscono l’intra moenia (l’attività libero‑professionale svolta fuori dall’orario di lavoro, all’interno dell’ospedale pubblico, utilizzando ambulatori e apparecchiature della struttura. Il paziente paga una tariffa privata, il medico rilascia fattura, e l’ospedale trattiene una quota per l’uso degli spazi) perché consente reddito aggiuntivo, maggiore autonomia professionale, gestione diretta dell’agenda, migliori condizioni logistiche rispetto allo studio privato, e continuità con la struttura pubblica. Il tutto restando all’interno dell’ospedale, con costi di gestione minimi. L’intra moenia è vantaggiosa per i medici ma è in conflitto d’interesse con i pazienti. Nasce proprio per integrare gli stipendi ospedalieri, spesso considerati insufficienti. Il medico non deve affittare uno studio privato, né acquistare macchinari diagnostici: usa quelli dell’ospedale. Può fissare il proprio onorario e gestire direttamente l’agenda. Visita i pazienti nello stesso ambiente in cui lavora, con accesso alla documentazione clinica e alle apparecchiature. Ma il disservizio, le liste d’attesa del SSN costringono molti pazienti a optare per l’intra moenia per tempi più rapidi e possibilità di scegliere lo specialista, rinunciando alla gratuità della prestazione.

I provvedimenti sulle liste d’attesa (DL “liste d’attesa”, tetti all’intra moenia, obblighi di recupero) vanno letti come tentativo di riportare attività nel pubblico, ma con un SSN sottofinanziato e personale stremato rischiano di essere solo vincoli aggiuntivi.

4. Liste d’attesa, migrazione sanitaria, pronto soccorso

Non c’è un unico provvedimento risolutivo: è un mosaico di misure.

• Liste d’attesa
  • Pacchetti normativi recenti (decreti ad hoc) puntano su:
    • Estensione orari (serali/festivi) per prestazioni SSN.
    • Maggiore uso del privato accreditato per smaltire arretrati.
    • Limiti all’intra moenia se non si garantisce prima l’offerta istituzionale.
  • Ma senza personale aggiuntivo e senza riorganizzare la domanda (appropriatezza) il rischio è solo spostare il problema.
• Migrazione sanitaria verso regioni di eccellenza
  • Qui il PNRR interviene indirettamente: rafforzare la sanità territoriale e i servizi di prossimità nel Mezzogiorno dovrebbe ridurre la migrazione, ma i ritardi (Sardegna, Sud in generale) mostrano che il gap rischia di ampliarsi.
• Sovraffollamento dei PS
  • Il DM 77 e la rete territoriale (Case, OdC, ADI, COT) sono pensati proprio per drenare accessi impropri.
  • Finché queste strutture non sono operative e dotate di personale, il PS resta l’unico “sportello sempre aperto”.

5. Telemedicina, ADI, FSE: il futuro digitale che non decolla

• Telemedicina e assistenza domiciliare
  • Sono parte integrante di M6C1: sviluppo di piattaforme, centrali operative, monitoraggio da remoto.
  • Il Ministero ha annunciato più fondi per telemedicina e ADI, ma la vera criticità è l’integrazione nei percorsi di cura e la formazione del personale.
• Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE)
  • Obiettivo: essere il backbone informativo del nuovo SSN.
  • Dati degli osservatori: FSE ancora incompleto e poco utilizzato, con forti differenze regionali e basso consenso dei cittadini, soprattutto nel Mezzogiorno.

La resistenza culturale/organizzativa non demorde. E quindi il rischio politico è evidente: costruire una riforma perfetta sulla carta e fallire nell’attuazione.
Perché una Casa della Comunità non cura se non ha medici.
Una COT non coordina se non ha dati.
Un Ospedale di Comunità non accoglie se non ha infermieri.
Una piattaforma nazionale non riduce le liste d’attesa se l’offerta pubblica resta insufficiente.

Il futuro del SSN non dipenderà da un nuovo provvedimento, ma da una scelta politica più radicale: decidere se la sanità pubblica è ancora un pilastro della Repubblica o solo un capitolo di spesa da contenere. Tutto il resto — PNRR, DM 77, liste d’attesa, telemedicina — è conseguenza di questa scelta.
La vera riforma non è nei decreti, ma nella capacità dello Stato di farli vivere nei territori.
E oggi questa capacità è fragile, diseguale, intermittente.

E allora la domanda è inevitabile: perché, nonostante la più grande iniezione di risorse degli ultimi trent’anni, il Servizio sanitario nazionale non riesce a cambiare pelle?